ในปกรณัมกรีกมีสัตว์ประหลาดอยู่ตนหนึ่งมีอำนาจมากชื่อว่าไฮดรา (Hydra) เจ้าสัตว์ประหลาดนี้มีอย่างน้อยเก้าหัว ลักษณะคล้ายงูหรือมังกรทะเลซึ่งมีพิษร้ายแรงถึงตาย ฟังดูน่ากลัวใช่ไหมครับ แต่สิ่งที่น่ากลัวที่สุดของไฮดราไม่ใช่เรื่องพิษ แต่คือความเป็นอมตะไม่มีวันตาย และหากตัดหัวของไฮดราเมื่อไหร่ ก็จะงอกเพิ่มขึ้นกว่าเดิม

ผมฟังเรื่องไฮดราแล้วก็พลันนึกถึงระบบกฎหมายไทย ที่มีกฎหมายจำนวนมาก ทั้งอายุเยอะและใช้งานน้อย แต่ไม่ยอมยกเลิก (เป็นอมตะ), เป็นอุปสรรคสร้างต้นทุนทางเศรษฐกิจ (มีพิษร้าย), และเราพูดเรื่องการปฏิรูปหรือตัดกฎหมายที่ไม่จำเป็นมามากกว่าทศวรรษแล้ว แต่กฎหมายก็มีแต่เพิ่มขึ้น (เหมือนตัดหัวไฮดราแล้วงอกใหม่)

เราจะแก้ไขปัญหานี้อย่างไรดี? บางทีอ่านปกรณัมกรีกอาจให้คำตอบช่วยเราได้ครับ

ตามตำนานเล่าว่า เฮราคลีส (Heracles)[1] ร่วมมือกับหลานชายชื่อ อิโอลาอุส (Iolaus) แบ่งงานกันทำโดยคนหนึ่งทำหน้าที่ ‘ตัดหัว’ และอีกคนหนึ่งทำหน้าที่ ‘เอาไฟจี้มิให้หัวงอกใหม่ได้’ การกำจัดไฮดราจึงสำเร็จลุล่วงลงด้วยดี

กล่าวเปรียบมาถึงเรื่องกฎหมายจำนวนหนึ่งที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจนั้นก็ต้องมีทั้งกลไก ‘ตัดกฎหมายเก่า’ และ ‘จัดการเชิงระบบ/คุมกฎหมายใหม่’ ไปพร้อมกันถึงจะทำได้สำเร็จ

บทความนี้จะพาสำรวจว่ากฎหมายไทยมีจำนวนมากขนาดไหนและมีปัญหาอย่างไร หลังจากนั้นก็จะพาสำรวจ 4 กระบวนท่าที่ช่วยตัดกฎหมายเก่าให้น้อยลงได้ และปิดท้ายด้วย 1 กระบวนท่าคุมกฎหมายใหม่ให้เหมาะสม

จำนวนกฎหมายไทยมีเยอะแค่ไหน?

นับตั้งแต่ พ.ศ. 2432 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน ประเทศไทยตรากฎหมายในชั้นพระราชบัญญัติจนถึงกฎกระทรวงจำนวนมาก[2] โดยทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เชื่อมต่อนำข้อมูลของราชกิจจานุเบกษา จัดระบบบนฐานข้อมูลของตน มีรายละเอียดดังตารางที่ 1

จากฐานข้อมูลสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพบว่ามี ‘กฎหมายที่ยังใช้งานอยู่’ อย่างน้อย 16,003 ฉบับ เป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ 10 ฉบับ, พระราชบัญญัติ 966 ฉบับ, พระราชกำหนด 44 ฉบับ, พระราชกฤษฎีกาอย่างน้อย 7,386 ฉบับ และกฎกระทรวงอย่างน้อย 7,597 ฉบับ[3] โดยในระดับพระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวงเป็นเพียงการดึงข้อมูลกฎหมายหลักออกมาเท่านั้น

ในชั้นแรกนี้เราจึงได้ข้อสรุปด้วยข้อมูลไม่ยากว่า กฎหมายไทยมีการตราขึ้นเยอะมาก และแม้จะนับเฉพาะที่เหลือบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน เราก็มีกฎหมายอย่างน้อย 16,003 ฉบับครอบคลุมตั้งแต่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไปจนถึงกฎกระทรวง โดยประเภทกฎหมายที่มีมากที่สุดคือ พระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวง

พิษร้ายของกฎหมายจำนวนมากเกินไป

กฎระเบียบจำนวนมากเกินไป สร้างปัญหาหลายประการ

ประการแรก เพิ่มต้นทุนการรักษาความทันสมัยของกฎหมาย หรือเกิดกฎหมายล้าสมัยจำนวนมาก ประเด็นนี้ต้องขยายความเล็กน้อยครับ กฎหมายทุกฉบับต้องมีการปรับปรุงให้ทันสมัยอยู่เสมอจึงใช้งานได้ดี ตัวอย่างเช่นพระราชบัญญัติควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493 ซึ่งยังมีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน (อายุ 76 ปีแล้ว) ในมาตรา 7 ระบุว่า “การโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียจะต้องโฆษณาเป็นภาษาไทย”

เราจะพบว่า เนื้อหาที่ยกมานี้ล้าสมัยไปมาก เมื่อมาอยู่ใน พ.ศ. 2569 แล้ว การกำหนดเช่นนี้ไม่จำเป็นอีกต่อไป และอาจถึงขั้นขัดขวางการสร้างสรรค์ใหม่ๆ ที่ต้องใช้ภาษาต่างประเทศ ดังนั้นจึงต้องมีการทบทวนแก้ไข

ทีนี้ หากประเทศไทยมีกฎหมาย 16,003 ฉบับ และควรทบทวนทุก 5 ปี เท่ากับทุกปีต้องมีกฎหมายถูกทบทวนกว่า 3,200 ฉบับ และต้องเตรียมกำลังคนไว้ให้เพียงพอ ต้นทุนนี้คือต้นทุนการรักษาคุณภาพกฎหมายนั่นเอง ซึ่งจะแพงมากขึ้นเมื่อกฎหมายมีจำนวนมาก ในทางกลับกัน หากไม่ทบทวนก็จะทำให้คุณภาพของกฎหมายด้อยลง และมีกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับสภาวะของโลกยุคปัจจุบันมากขึ้นเรื่อยๆ

ประการที่สอง หากมีกฎหมายที่ไม่ทันสมัยจำนวนมากขึ้น ก็จะทำให้ลดประสิทธิภาพในการดำเนินงานทั้งภาครัฐและเอกชนลง ตัวอย่างเช่น ด้วยเทคโนโลยีสมัยใหม่ ภาครัฐควรให้บริการภาคเอกชนทางออนไลน์ได้แล้ว แต่กฎหมายเก่ายังระบุให้ต้องมาแสดงตน ณ ที่ทำการภาครัฐ ทำให้บริการภาครัฐขาดประสิทธิภาพ หรือการขออนุญาตเพื่อประกอบธุรกิจบางอย่าง ถูกกำกับดูแลด้วยกฎหมายหลายฉบับ ทำให้ต้องไปขออนุญาตหลายหน่วยงาน ต้องใช้เวลานาน และต้นทุนแพง เป็นต้น

ประการที่สาม กฎหมายที่มากและซับซ้อนจะเป็นอุปสรรคของการพัฒนานวัตกรรม ตัวอย่างเช่น เทคโนโลยี VAR (Video Assistant Referee) เริ่มใช้งานในเนเธอร์แลนด์ในระหว่างปี 2555-2556 และมีการยื่นเรื่องขอใช้เทคโนโลยีนี้ต่อ International Football Association Board (IFAB) ในปี 2557 แต่กว่าจะได้รับการอนุญาตให้ใช้งานก็ผ่านไปถึงปี 2559 เราจะเห็นว่า แม้เทคโนโลยีใหม่เกิดขึ้นแล้วแต่ต้องใช้เวลากว่า 3-5 ปี จึงใช้งานได้เพราะต้องรอการปรับกฎเกณฑ์

ภาพต้นทุนทางเศรษฐกิจชัดขึ้นอีกหากขยายมุมมองไปสู่เทคโนโลยีอื่นๆ ที่เป็นแกนกลางของเศรษฐกิจใหม่ เช่น ปัญญาประดิษฐ์ โดรน หรือพลังงานแสงอาทิตย์ ซึ่งความเร็วของการพัฒนานวัตกรรมสูง และการล้าสมัยหรือหมดอายุขัยของเทคโนโลยี (Technology Life-cycle) มีช่วงเวลาสั้นมาก การพัฒนากฎเกณฑ์ให้ทันต่อความต้องการ และเอื้อให้เกิดการใช้งานเทคโนโลยีเหล่านั้น จะมีความสำคัญอย่างถึงที่สุด การปรับตัวของกฎหมายที่ช้าและไม่ยกเลิกข้อห้ามที่ล้าหลัง ทำให้ขัดขวางการพัฒนา

ประกาศสุดท้ายคือ ‘การทุจริต’ เพราะอุปสรรคทางกฎหมายนี้สามารถปัดเป่าได้ด้วยการใช้อำนาจของรัฐมาเร่งอำนวยความสะดวกหรือใช้ดุลพินิจยกเว้น ทำให้เกิดการติดสินบนแลกเปลี่ยนนั่นเอง

กฎหมายของประเทศไทยจำนวนมากขาดการทบทวน แม้จะมีอายุมากและไม่ค่อยถูกใช้งาน ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติราว 52 ฉบับหรือคิดเป็น 5.4% ของ พ.ร.บ. ทั้งหมดมีอายุมากกว่า 89 ปี และหากนับพระราชบัญญัติที่มีอายุมากกว่า 69 ปี จะพบว่ามีจำนวนมากถึง 280 ฉบับหรือกว่า 29% ของจำนวน พ.ร.บ. ทั้งหมด ข้อมูลนี้สะท้อนว่า กฎหมายระดับ พ.ร.บ. เกือบ 1/3 ถูกร่างไว้นานมากแล้ว อาจไม่สอดคล้องกับบริบทโลกในปัจจุบัน (ดูภาพที่ 2)

ในภาพรวม เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยให้ข้อมูลไว้ว่า มีกฎหมายราว 680 ฉบับ[5] หรือเพียง 4-5% ของกฎหมายทั้งหมดเท่านั้นที่มีการใช้งานอย่างสม่ำเสมอ เมื่อเป็นเช่นนี้ก็หมายความว่า กฎหมายที่เหลือพ้นสมัยไปแล้ว หรือสามารถ ยกเลิก ยุบรวม หรือทำให้ง่ายขึ้นได้

จากที่กล่าวมานี้ เราเห็นพ้องกันได้ไม่ยากว่ากฎหมายที่มีจำนวนมากเกินไปเป็นโทษ แต่ในชีวิตจริง การยกเลิกกฎหมายหรือปฏิรูปกฎหมายในขอบเขตกว้างและจำนวนมากพร้อมๆ กัน เป็นเรื่องที่ทำได้ยาก และต้องการกรอบแนวคิดที่ดีจากการทบทวนกรณีศึกษาต่างประเทศ

ผมพบว่ามีอยู่ด้วยกันอย่างน้อย 5 กระบวนท่าที่น่าสนใจ ได้แก่ การกิโยตีนกฎหมาย (Regulatory Guillotine) แบบเวียดนาม, การรวมแก้ไขกฎหมายพร้อมกันหลายฉบับ (Omnibus Law) แบบฝรั่งเศสและอินโดนีเซีย, การออกพระราชบัญญัติยกเลิกหรือตั้งอายุขัยให้กฎหมาย (Sunsetting Legislation) แบบออสเตรเลีย, การทดลองยกเว้นกฎหมาย (Legal Sandbox) แบบสิงคโปร์, และการกำกับกฎหมายใหม่ด้วยกระบวนการประเมินผลกระทบทางกฎหมายแบบ OECD โดยจะได้กล่าวไปเป็นลำดับครับ

กระบวนท่าที่ 1: ตัดใบอนุญาตและขั้นตอนไม่จำเป็นด้วย Regulatory Guillotine

กระบวนท่าที่หนึ่งนี้ เริ่มจากการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับใบอนุญาต ซึ่งเป็นอุปสรรคขัดขวางการพัฒนาเศรษฐกิจ

แต่ก่อนจะลงลึกไปในรายละเอียด เราควรอธิบายเสียก่อนว่า “ใบอนุญาต (Licenses) คืออะไร และเกี่ยวกับกฎหมายอย่างไร?” หากกล่าวแบบง่ายที่สุด กฎหมายคือ ‘กฎ’ และใบอนุญาตคือ ‘บัตรผ่าน’ ที่กฎหมายยอมให้ผู้ขอสามารถทำกิจกรรมที่ควบคุมอยู่ได้อย่างถูกต้อง[6]

ในหลายกรณี การขออนุญาตมีความจำเป็น โดยเฉพาะเรื่องที่เสี่ยงกระทบต่อสิทธิหรือสร้างผลร้ายต่อสังคม ดังนั้นใบอนุญาตจึงมีประโยชน์ แต่การมีใบอนุญาตที่จุกจิกยิบย่อยเกินไปหรือไม่ทันสมัย[7] จะก่อให้เกิดผลร้ายต่อเศรษฐกิจ

TDRI เคยประเมินว่าประเทศไทยมีใบอนุญาตมากกว่า 1,400 ใบ และมีการบังคับขออนุญาตมากเกินไป เช่น การเปิดร้านอาหารหนึ่งให้ถูกต้องครบถ้วนร้านต้องขอใบอนุญาต 2-6 ใบ[8] หรือการทำอสังหาริมทรัพย์ต้องติดต่อ 22 หน่วยงานและขอใบอนุญาต 15 ใบ[9] เป็นต้น

ใบอนุญาตที่มากเกินไปและกระจัดกระจายเหล่านี้ ทำให้เอกชนดำเนินการได้ล่าช้า ก่อให้เกิดการทุจริต สร้างต้นทุนให้กับเศรษฐกิจไทยอย่างน้อย 133,816 ล้านบาทต่อปี[10] จึงควรทบทวนกฎหมายแม่และกฎหมายลูกต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับใบอนุญาตให้มีความเหมาะสม

ปัญหานี้ปรากฏชัดและเกิดการอภิปรายกันอย่างกว้างขวางในช่วงทศวรรษที่ 2550 จนกระทั่งสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ออก พ.ร.บ. อำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ ฉบับ พ.ศ. 2558 ขึ้น เพื่อทำให้กระบวนการขอและออกใบอนุญาตทำได้สะดวก รวดเร็ว และต้นทุนถูกลง

คู่ขนานกันไป ภาคเอกชนและวิชาการ นำโดยคุณบรรยง พงษ์พานิช และ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ได้ประสานให้นักวิชาการชื่อ สกอตต์ จาคอบส์ (Scott Jacobs) มาให้คำปรึกษาแนะนำกระบวนการทำ ‘กิโยตีนกฎหมาย’ (Regulatory Guillotine) ในประเทศไทย

การทำกิโยตีนกฎหมายเป็น ‘กระบวนการ’[11]) วิเคราะห์ว่ากฎหมายมีความเหมาะสมหรือไม่ โดยใช้การพิจารณา 3 มิติ ได้แก่ ความจำเป็นทางกฎหมาย ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ และความมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ หากกฎหมายและใบอนุญาตผ่านเกณฑ์ทั้งสาม ก็จะสามารถดำเนินงานต่อไปได้ (Continue)

แต่หากกฎหมายและใบอนุญาตใดที่ตกเกณฑ์ ก็จะต้องมีการดำเนินงานอย่างหนึ่งอย่างใดใน 4C ได้แก่ 1. การตัดทิ้ง (Cut), 2. การควบรวมใบอนุญาตหรือกฎหมายที่มีความซ้ำซ้อนเพื่อให้ง่ายยิ่งขึ้น (Combine), 3. การปรับปรุงรายละเอียดเพื่อให้การทำงานมีประสิทธิภาพมากขึ้น (Change)

และสุดท้าย 4. ในบางกรณีที่มีการตัด ควบรวม แล้วเกิดช่องว่างทางกฎหมายขึ้น อาจจะต้องมีการเพิ่มเติมกฎหมายใหม่ (Create) ขึ้นมา แต่ต้องพิจารณาความคุ้มค่า เช่น ต้องมีกฎหมายเพิ่มเติม 1 ฉบับเพื่อปิดช่องโหว่ที่อาจจะเกิดขึ้นเมื่อกฎหมายทั้ง 5 ฉบับหายไป เป็นต้น

ต่อมาทีมวิจัยนำโดย ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และ รศ.ดร.ชโยดม สรรพศรี ได้ร่วมกันนำกรอบคิดของจาคอบส์ มาลงลึกวิเคราะห์ข้อมูลการขออนุญาตและจดทะเบียนของไทยที่สำคัญราว 1,094 กระบวนงาน[12](Administrative Procedure) จาก 16 กระทรวง 47 กรม และพบว่าราว 85% ของกระบวนงานทั้งหมด สามารถตัดทิ้ง ปรับปรุง หรือยุบรวมได้ (ตารางที่ 2)

ข้อเสนอบางส่วนของคณะวิจัยได้ถูกนำไปปรับปรุง (Change) กระบวนงานภาครัฐทันที เช่น การขอจดทะเบียนเปิดบริษัทได้ทางอิเล็กทรอนิกส์ ทำให้ลดระยะเวลาเฉลี่ยเพื่อเปิดบริษัทลงจาก 25.5 วันเหลือเพียง 4.5 วันเท่านั้น[13] เมื่อการจดทะเบียนสะดวกขึ้นก็ทำให้ภาระค่าใช้จ่ายลดลง เพราะผู้ประกอบการไม่ต้องไปจ้างบริษัทนายหน้ารับเปิดบริษัทอีกต่อไป

การปรับปรุงอย่างรวดเร็วในช่วงต้นนี้ มีส่วนทำให้ดัชนี Ease of Doing Business (ปัจจุบันเรียกว่า B-Ready) ของไทยดีขึ้นจากอันดับที่ 49 ในปี 2558 เป็นอันดับ 26 ในปี 2560

ผลการดำเนินงานภายหลังจากปี 2560 นั้นชะลอลง โดยการทบทวนล่าสุดในเดือนตุลาคม ปี 2568 พบว่ามีกระบวนการขออนุญาตที่เหมาะสมและให้คงเดิม 197 กระบวนงาน (18%) และมีการดำเนินงานปรับปรุงสำเร็จ 246 กระบวนงาน (22.5%) ที่เหลืออีกกว่า 651 กระบวนงาน (59.5%) ยังอยู่ระหว่างดำเนินการปรับปรุง, หน่วยงานปฏิเสธการปรับปรุง หรือหน่วยงานนิ่งเฉยไม่แจ้งกลับ[14])

ปลายปี 2568 รัฐบาลจึงแต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน (ปกร.) ชุดใหม่มีวาระ 3 ปี เพื่อขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายให้เดินหน้าอย่างรวดเร็ว[15] โดยมี ศ.พิเศษ ธงทอง จันทรางศุ เป็นประธานและมีคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมาช่วยขับเคลื่อนให้เดินหน้า

โดยสรุป พบว่าประเทศไทยดำเนินการปฏิรูปกฎหมายมาราวหนึ่งทศวรรษ โดยใช้กระบวนการกิโยตีนกฎหมายเป็นเครื่องมือ และมุ่งเน้นไปที่การปฏิรูปกฎระเบียบ (Regulations) หรือขั้นตอน (Procedures) สัมพันธ์กับการขออนุญาตเป็นสำคัญ ผลการดำเนินงานคืบหน้าไปได้ราวกึ่งหนึ่งของแผน และจะต้องเร่งรัดให้บรรลุครบถ้วนในเร็วยิ่งขึ้น

เทวดาอาศัยอยู่ในรายละเอียด: ความสำเร็จของการกิโยตีนกฎหมายแบบเวียดนาม[16]

อีกประเทศหนึ่งที่เริ่มปฏิรูปกฎหมายในช่วงเวลาใกล้เคียงไทย และใช้กระบวนการกิโยตีนกฎระเบียบในระดับกระบวนงานภาครัฐคือเวียดนาม ซึ่งประสบผลสำเร็จค่อนข้างดี จึงน่าสนใจเรียนรู้ว่าเขาทำอย่างไร

เวียดนามเน้นปฏิรูปกฎระเบียบไปพร้อมๆ กับการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ เพราะหากลดกฎระเบียบและขั้นตอนทำงานที่ไม่จำเป็นลงได้ ก็จะทำให้เห็นว่าต้องจัด ‘โครงสร้างหน่วยงาน’ และ ‘อัตรากำลัง’ ใหม่อย่างไรจึงเหมาะสมกับงานที่เหลืออยู่ ซึ่งส่วนใหญ่แล้วรัฐจะมีขนาดเล็กลงและมีประสิทธิภาพมากขึ้น ดังนั้นกลไกต่างๆ จะทำผ่านกระทรวง โดยเอาการปฏิรูปกฎหมายเป็นสัญญาณการปฏิรูปเรื่องอื่นด้วยเช่นกัน

ปี 2550 นากยกรัฐมนตรี เหงียน ตัน ดุง (Nguyễn Tấn Dũng) ของเวียดนามประกาศแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการให้ง่ายต่อประชาชน[17] ซึ่งเรียกโดยย่อว่า โปรเจกต์สามสิบ (Project 30) ตั้งเป้าที่จะลดต้นทุนของระบบราชการลงให้ได้ 30% โดยมีขั้นตอนสำคัญสามขั้นได้แก่ 1. การลงทะเบียนขั้นตอนราชการที่สำคัญ 2. การทบทวนปรับปรุง และ 3. การบังคับใช้

ฟังดูเป็นขั้นตอนมาตรฐาน แต่คุณค่าสำคัญอยู่ในรายละเอียดของการออกแบบกลไกที่น่าสนใจมากครับ

ในขั้นตอนการลงทะเบียน (Mandatory Registration) สำนักงานรัฐบาล (Office of the Government) ทำหน้าที่เป็นเจ้าภาพดำเนินการระหว่างปี 2550-2553 โดยกำหนดให้หน่วยงานรัฐสามกลุ่มได้แก่ กระทรวง, จังหวัด 63 แห่ง และเมืองที่บริหารโดยส่วนกลาง ซึ่งเข้าใจกระบวนงานทั้งหมดของตนเองอย่างดี ต้องเป็นฝ่ายรวบรวมรายข้อมูลกระบวนงานมาลงในระบบ[18] โดยถือหลักสำคัญ 2 ข้อ ได้แก่ “สิ่งใดที่มองไม่เห็น ย่อมจัดการไม่ได้” และ “ไม่ได้ลงทะเบียน ไม่มีผลบังคับใช้”

การลงทะเบียนนี้ช่วยให้มีข้อมูลฐาน (Baseline Data) ที่ทันสมัยและสามารถจัดการได้อย่างเป็นรูปธรรม หลักข้อที่สอง กำหนดให้กระบวนงานต่างๆ ของภาครัฐที่ไม่ลงทะเบียนถือว่า “สิ้นสภาพไปโดยอัตโนมัติ” จึงจูงใจหน่วยงานให้รายงานข้อมูลตามจริง และทำให้กฎระเบียบ ‘ผี’ ที่จริง ๆ ตายไปนานแล้ว (ไม่เคยถูกใช้) แต่ยังไม่มีกระบวนการรวบรวมเพื่อยกเลิก หายไปโดยอัตโนมัติ

ผลของการลงทะเบียนในระยะแรก เวียดนามพบว่า มีขั้นตอนราชการหลักที่ยังใช้งานอยู่ 5,700 กระบวนงาน 9,000 เอกสารที่ราชการกำกับ และแบบฟอร์มราชการกว่า 100,000 ฉบับ ซึ่งประชาชนและภาคเอกชนต้องยื่นกับรัฐ[19])

ขั้นที่สอง รัฐบาลกำหนดให้มีการทบทวน (Review) เพื่อกำหนดว่ากฎระเบียบใดควรตัดทิ้งหรือปรับปรุง โดยพิจารณาจากเกณฑ์ความถูกต้องตามกฎหมาย (Legality), ความจำเป็น (Necessity) และความสมเหตุสมผลทางเศรษฐกิจ (Reasonableness)

จะพบว่าเกณฑ์เหล่านี้คล้ายคลึงกับที่ไทยดำเนินการกิโยตีนกฎหมายอยู่ในปัจจุบัน[20] แต่วิธีการพิสูจน์นั้นแตกต่างกันอย่างสำคัญใน 3 มิติ ซึ่งส่งผลอย่างมากต่อการดำเนินงานได้แก่ การมีเป้าหมายที่ชัดเจนและมีผลกระทบสูง 30%, การให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมตัดสินใจและประเมินผล และสุดท้าย การกำหนดภาระพิสูจน์เป็นของหน่วยงานรัฐ

  1. การกำหนดเป้าหมายลดขั้นตอนหรือต้นทุนการทำธุรกิจลงให้ได้ 30% ซึ่งพิจารณาให้น้ำหนักเฉพาะขั้นตอนที่มีผลกระทบสูง วัดจากต้นทุนการกำกับดูแล (Compliance Cost)[21] ทั้งนี้ เป้าหมาย 30% นี้จะถูกกำหนดให้แก่ทุกกระทรวง[22] และทุกจังหวัด และจะถูกนำมาประเมินผลความสำเร็จจริง จึงสร้างความรับผิดรับชอบ (Accountability) และแข่งขันกันระหว่างกระทรวงและพื้นที่ด้วย
  2. ตั้งสภาที่ปรึกษาการปฏิรูปขั้นตอนการบริหาร (Advisory Council) ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนภาคเอกชนและหอการค้าต่างชาติ จะทำหน้าที่เป็น ‘ผู้ท้าทาย’ (Challenger)และตรวจสอบความเหมาะสมของข้อเสนอปฏิรูปกฎระเบียบขั้นตอนในระดับกระทรวง หากสภาที่ปรึกษา ฯ มีความเห็นแตกต่างและหาข้อยุติร่วมกันกับหน่วยงานราชการไม่ได้ เรื่องก็จะถูกส่งไปให้ คณะทำงานเฉพาะกิจซึ่งขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี (Special Task Force: STF)[23] เป็นคนตัดสิน
  3. การกำหนดภาระการพิสูจน์ (Burden of Proof) ให้เป็นของหน่วยงานรัฐ และถือหลักว่า “พิสูจน์ไม่ได้ เท่ากับไม่จำเป็น” จุดนี้น่าสนใจมาก เพราะถึงแม้เป้าหมายคือการตัดกฎระเบียบออก 30% แต่ในการปฏิบัติจริง Advisory Council จะวิเคราะห์เนื้อหาอีก 70% ที่เหลือและหยิบยกเรื่องสำคัญมาสอบถามว่า “ทำไมจึงจำเป็นต้องมีอยู่?”

หน่วยงานรัฐต้องเป็นฝ่ายพิสูจน์ให้สิ้นสงสัยว่า อีก 70% ของกฎระเบียบที่อยากรักษาไว้มีความสำคัญจริงๆ เช่น ต้องคำนวณความเสียหายที่เป็นรูปธรรมได้หากยกเลิกกฎระเบียบ และต้องไม่มีวิธีอื่นที่ดีกว่าในการแก้ปัญหา เป็นต้น วิธีการกำหนดภาระพิสูจน์เช่นนี้ ทำให้หน่วยงานรัฐต้องเลือกที่จะรักษาระเบียบที่สำคัญที่สุดเอาไว้เท่านั้น โดยเฉพาะเมื่อมีระยะเวลาจำกัดในการพิสูจน์

เมื่อแน่ใจแล้วว่าจะตัดหรือปรับแก้ไขกระบวนงานใดบ้าง ในขั้นตอนสุดท้าย รัฐบาลจะออกมติ (Resolution) ชุดใหญ่ประกาศยกเลิกหรือปรับแก้ขั้นตอนและแบบฟอร์มราชการ โดยจัดกลุ่มทำเป็นรอบ การดำเนินงานครั้งสำคัญรอบแรกคือ มติ 25/NQ-CP ในเดือนมิถุนายน 2553

มตินี้สั่งการให้หน่วยงานรัฐปรับปรุง 258 กระบวนงานพร้อมกันในครั้งเดียว ซึ่งต้องแก้ไขกฎหมาย 14 พระราชบัญญัติ, 3 พระราชกำหนด (Ordinance), 44 พระราชกฤษฎีกา (Decree), 8 ข้อสั่งการนายกรัฐมนตรี, 67 หนังสือเวียนราชการ (Circular), และ 33 กฎหรือคำสั่งระดับกระทรวง (Ministerial Decision)

มตินี้กำหนดให้ทุกๆ หน่วยงานต้องดำเนินการตามมติทันที[24] และระหว่างนั้นให้เร่งทำร่างแก้ไขกฎหมายแม่ส่งกลับมาที่กระทรวงยุติธรรมภายใน 4 เดือน ซึ่งกระทรวงจะทำการรวบรวมเข้าด้วยกันในลักษณะ ‘กฎหมายออมนิบัส’ (Omnibus Law) แล้วเสนอเพื่อขอผ่านสภานิติบัญญัติเพื่อแก้ไขกฎหมายระดับ พ.ร.บ. ที่ยังมีความขัดแย้งกับมติถูกแก้ไขและสอดคล้องกันในท้ายสุด

เล่าถึงจุดนี้มีคำใหม่เกิดขึ้นมาอีกแล้วนั่นคือ ‘กฎหมายออมนิบัส’ ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญอย่างมาก และจะขยายความต่อในลำดับถัดไป

กระบวนท่าที่ 2: รับมือความท้าทายประเทศ และเร่งเครื่องกินโยตินกฎหมาย ด้วย Omnibus Law แบบฝรั่งเศสและอินโดนีเซีย

ในปัจจุบันเกิดความท้าทายระดับโลกมากมาย เช่น ปัญหาสภาพภูมิอากาศผันผวนอย่างรุนแรง การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์และความมั่นคง สงครามการค้าระหว่างประเทศ ปัญหาการเติบโตที่ปราศจากงาน (Jobless Growth) เป็นต้น ทำให้รัฐบาลในหลายประเทศต้องปรับตัวอย่างรวดเร็วและกว้างขวาง

เพื่อตอบสนองต่อความท้าทายดังกล่าว จำเป็นต้องมีการตั้งพันธกิจที่ชัดเจน (mission-oriented) และปรับแก้กฎหมายที่เป็นอุปสรรค แต่แทนที่จะแก้กฎหมายทีละฉบับซึ่งใช้เวลานาน รัฐบาลสามารถใช้วิธีร่างกฎหมายกลางขึ้นมาหนึ่งฉบับ เพื่อไปแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายหลายฉบับพร้อมกันในคราวเดียว กระบวนการนี้มีชื่อเรียกว่า การทำออมนิบัส ลอว์ (Omnibus Law)[25] ซึ่งมักใช้เพื่อการปฏิรูปโครงสร้างทางเศรษฐกิจหรือสังคมที่ต้องการความรวดเร็ว[26])

กรณีการใช้กฎหมายออมนิบัสอย่างน่าสนใจคือฝรั่งเศส ปี 2558 สมัยแอมานูแอล มาครง (Emmanuel Macron) เป็นรัฐมนตรีเศรษฐกิจและต่อมาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี (พ.ศ. 2560-ปัจจุบัน) เขาผลักดันกฎหมายชื่อ n°2015 990 for Growth, Activity and Equality of Economic Opportunities หรือที่คนเรียกอย่างย่อว่า Loi Macron (กฎหมายมาครง)

กฎหมายมาครงมีทั้งสิ้น 308 มาตรา มีผลกระทบนำไปสู่การปรับปรุงเนื้อหาในกฎหมายและประมวลฯ ราว 15-20 ฉบับ โดยมีสาระสำคัญสามกลุ่มได้แก่ การทำลายข้อจำกัดและการผูกขาดในส่วนวิชาชีพและการขนส่ง, การดึงดูดเงินลงทุนและปฏิรูปกิจการที่รัฐถือหุ้น และปฏิรูปศาลแรงงานเพื่อให้กระบวนการพิจารณาคดีเลิกจ้างรวดเร็วขึ้น และส่งเสริมการถือหุ้นของพนักงานโดยลดภาระภาษี[27]

กรณีศึกษาในอาเซียน ได้แก่ อินโดนีเซีย ซึ่งใช้กฎหมายออมนิบัสชื่อ Job Creation Act พ.ศ. 2563 ยาว 1,187 หน้ากระดาษ มีผลแก้ไขกฎหมายไปทั้งสิ้น 70 ฉบับในคราวเดียวกัน เพื่อลดขั้นตอนของระบบราชการที่ซ้ำซ้อน เพิ่มความคล่องตัวในการดำเนินธุรกิจ เปิดเสรีในหลายอุตสาหกรรม ยกเลิกรายการอาชีพที่ห้ามต่างชาติทำ และดึงดูดนักลงทุนต่างชาติ เป็นต้น[28]

กล่าวถึงจุดนี้ ผู้อ่านคงสงสัยว่า การเสนอแก้กฎหมายหลายฉบับพร้อมกันนี้ จะทำให้กฎหมายอื่นๆ ที่ถูกอ้างอิงถึง ถูกยุบรวมหายเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของ Omnibus Law ที่เกิดขึ้นใหม่เลยหรือไม่? เช่น Job Creation Act อ้างอิงและแก้ไขกฎหมายต่างๆ กว่า 70 ฉบับนั้นจะทำให้กฎหมายทั้ง 70 ฉบับมีสถานะเช่นไร?

โดยทั่วไปแล้ว การออกกฎหมายออมนิบัสแบบแก้ไข (Amending)[29] จะมีมาตราที่ระบุว่า “ให้ยกเลิกความในมาตรา… ของ พ.ร.บ. … และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน” ผลคือเนื้อหาของกฎหมายที่อ้างอิงนี้จะถูกเปลี่ยนไปตามที่ Omnibus Law กำหนด

ดังนั้นผลของกฎหมายออมนิบัสแบบแก้ไขจะไม่ยกเลิกกฎหมายฉบับอื่น เปรียบเหมือนการส่ง ‘พัสดุขนาดใหญ่’ ไปที่รัฐสภา พอเปิดกล่องออกมา จะมี ‘คำสั่งแก้ไข’ กระจายไปยังกฎหมายฉบับต่างๆ โดยที่กฎหมายเดิมยังคงสถานะดำรงอยู่ แยกกันอยู่ แต่เนื้อหาเปลี่ยนแปลงไป

การทำเช่นนี้ช่วยให้สะดวกในการอ้างอิง และช่วยให้ ‘กฎหมายลูก’ (กฎกระทรวง/ประกาศ/ระเบียบ) ที่ออกตามกฎหมายเดิมยังคงมีผลบังคับใช้ต่อได้ ไม่ต้องทำใหม่ทั้งหมด ขณะเดียวกันก็ทำให้การแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ปกติจะช้าและยุ่งยาก ทำได้อย่างรวดเร็วเป็นชุดเดียวกัน

กฎหมายออมนิบัสมีความสำคัญอย่างมากต่อการเร่งความเร็วในการปฏิรูปกฎหมาย และสามารถใช้คู่กับการทำกิโยตีนกฎหมายได้

ยกตัวอย่างเช่น ถึงแม้เราจัดทำการประเมินความเสี่ยงและผลกระทบ (Risk-impact Assessment) แล้วพบว่า ใบอนุญาตจำนวนมากไม่เสี่ยงและมีผลกระทบต่ำมากจึงควรตัดทิ้ง[30] แต่หากกฎหมายระดับพระราชบัญญัติกำหนดให้ “ต้องทำ” กระทรวงต่าง ๆ ก็ไม่สามารถยกเลิกการอนุญาตได้เอง แต่ต้องกลับไปแก้กฎหมายแม่

เมื่อปัญหาเหล่านี้เกิดพร้อมกันหลายกระทรวง ทำให้การแก้กฎหมายระดับ พ.ร.บ. จำนวนมาก ดังนั้น จึงควรใช้กฎหมายออมนิบัส แก้ไขหลาย พ.ร.บ. พร้อมกันในคราวเดียวเพื่อเร่งกระบวนการให้เร็วขึ้นนั่นเอง ตัวอย่างที่ชัดเจนคือการจัดทำร่างแก้ไขกฎหมายพร้อมกันจำนวนมากของเวียดนาม เพื่อให้สอดคล้องกับมติของฝ่ายบริหาร (25/NQ-CP) ที่สั่งให้หน่วยราชการลดขั้นตอนเพื่อส่งเสริมเศรษฐกิจ ซึ่งได้กล่าวถึงไปแล้วนั่นเอง

หลายท่านอาจคิดว่า การทำกฎหมายออมนิบัสเป็นเรื่องยากและไม่น่าจะเกิดขึ้นจริงได้ในสังคมไทย แต่หากพิจารณาข้อเท็จจริงจะพบว่า ประเทศไทยสามารถออกกฎหมายในลักษณะนี้ได้เช่นกัน

ตัวอย่างเช่นการตรา พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติบางฉบับที่ไม่จำเป็นและไม่เหมาะสมกับกาลปัจจุบัน พ.ศ. 2568 ขึ้น มีผลให้ยกเลิกหรือแก้ไขคำสั่งในสมัยรัฐบาลทหาร 48 ฉบับทันที

อีกกรณีที่เทียบเคียงได้คือ พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ที่เกี่ยวกับความรับผิดในทางอาญาของผู้แทนนิติบุคคล พ.ศ. 2560 ซึ่งระบุในมาตรา 3 ว่า “ให้ยกเลิกความในมาตราแห่งประมวลกฎหมาย พระราชบัญญัติและพระราชกําหนดจํานวนเจ็ดสิบหกฉบับ ดังต่อไปนี้ และให้ใช้ความตามที่ปรากฏในบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้แทนตามลําดับ”

เราจะเห็นว่าการทำกฎหมายออมนิบัสเพื่อแก้ไขกฎหมายเป็นจำนวนมากพร้อมกันนั้นเป็นไปได้ และเป็นหนึ่งในกลไกสำคัญที่ทำให้การปฏิรูปกฎหมายเดินหน้าได้เร็ว ‘เป็นองค์ประกอบสำคัญ’ ที่ช่วยให้การทำกิโยตีนกฎระเบียบเดินหน้าได้ดี

กระบวนท่าที่ 3: การออกพระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมาย และการกำหนดวันหมดอายุ (Sunsetting Legislation) แบบออสเตรเลีย

นอกจากการทำกฎหมายออมนิบัสจะถูกใช้เพื่อรับมือความท้าทายและตอบยุทธศาสตร์การพัฒนา (แบบกรณีฝรั่งเศส และอินโดนีเซีย) ช่วยเร่งกระบวนการกิโยตีนกฎหมาย (แบบเวียดนาม) แล้วยังถูกใช้เพื่อตัดและแก้ไขกฎหมายที่ ‘อายุมาก’ ได้ด้วย หรือกล่าวคือเป็นกระบวนการปฏิรูปกฎหมายที่อิงกับมิติเวลา (Time Horizon)

กรณีที่มักถูกยกให้เป็นตัวแบบของการยกเลิกกฎหมายโดยอิงมิติเวลา ได้แก่ ออสเตรเลีย ซึ่งมี พ.ร.บ. เครื่องมือทางนิติบัญญัติ (Legislative Instruments Act) กำหนดให้บรรดากฎหมายลำดับรองทุกฉบับมีอายุเพียง 10 ปีเท่านั้น โดยหากหน่วยงานรัฐต้องการต่ออายุให้แก่กฎหมายดังกล่าว ให้ทำการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) เพื่อพิสูจน์ความจำเป็น[31]

ทีนี้ หากเรารวมคอนเซปเรื่องกฎหมายออมนิบัส และการกำหนดวันหมดอายุกฎหมายเข้าด้วยกัน เราจะได้แนวคิดการยกเลิกกฎหมายเป็นชุด โดยอิงระยะเวลานั่นเอง

หนึ่งในคนที่ดำริเรื่องนี้ขึ้นมาในการประชุมคณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน (ปกร.) คือ ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ โดยได้เสนอว่า มีกฎหมายจำนวนมากในไทยที่อายุมาก ไม่ได้ถูกใช้งานและน่าจะทำการทบทวนเพื่อยกเลิกหรือแก้ไขโดยอิงกับระยะเวลา เช่น ทบทวน พ.ร.บ. ก่อน พ.ศ. 2500 เป็นต้น

เมื่อนำข้อมูลจำนวนพระราชบัญญัติและปีที่ตราขึ้นมาคำนวณพบว่า หากมีการออก พ.ร.บ. ทบทวนพระราชบัญญัติที่ตราขึ้นก่อน พ.ศ. 2500 (กฎหมายอายุมากกว่า 69 ปี) จะกระทบกฎหมายจำนวน 168 ฉบับคิดเป็น 17.4% ของ พ.ร.บ. ทั้งหมดที่ยังใช้งานอยู่

และหากวางเป้าหมายให้ท้าทายยิ่งขึ้นคือ ทบทวน พ.ร.บ. ก่อนปี 2520 (อายุ 49 ปีขึ้นไป) ก็จะกระทบต่อกฎหมายระดับ พ.ร.บ. จำนวน 280 ฉบับ คิดเป็น 29% ของ พ.ร.บ. ที่ยังมีผลบังคับใช้อยู่ (ดู ภาพที่2)

การกำหนดเช่นนี้อยู่บนฐานคิดที่ว่า ระบบคอมพิวเตอร์ถูกนำมาใช้งานในประเทศไทยครั้งแรกราวปี 2506 และกว่าจะถูกนำไปใช้อย่างแพร่หลายในหน่วยราชการและภาคเอกชนก็หลังปี 2520 ไปแล้ว ดังนั้นกฎหมายใดๆ ที่ตราขึ้นก่อนหน้านั้นยังอยู่บนบริบทของเทคโนโลยี ‘กระดาษ’ ไม่สามารถจินตนาการถึงการสื่อสารและเชื่อมต่อแบบสมัยใหม่ได้ จึงมีแนวโน้มจะล้าสมัยและต้องปรับปรุงหรือยกเลิก

จุดตัดเพื่อกำหนดกรอบของการทำกฎหมายออมนิบัสที่อิงกับช่วงเวลานั้น จึงน่าจะอยู่ในช่วง ก่อน พ.ศ. 2500 จนถึง ก่อน พ.ศ. 2520 ทั้งนี้ เพื่อลดผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น รัฐสามารถกำหนดมาตรการสองระดับ

ระดับกฎหมายลูก รัฐสามารถกำหนดให้กฎหมายลูกที่ตราขึ้นก่อน พ.ศ. xxxx ให้หมดอายุไปเว้นแต่จะมีการทักท้วง ซึ่งภาระการพิสูจน์ถึงความจำเป็นควรอยู่กับหน่วยงานที่รักษาการตามกฎหมายลูกดังกล่าว และควรกำหนดระยะเวลาที่เหมาะสมได้สัดส่วน

ในระดับพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด และพระราชกฤษฎีกา ให้มีการทบทวนครั้งใหญ่ โดยรัฐกำหนดกรอบการประเมิน RIA และระยะเวลาจัดทำข้อมูลที่ชัดเจน (เช่น 1-3 ปี) และให้หน่วยงานที่ต้องการรักษากฎหมายดังกล่าว เสนอปรับปรุงแก้ไขกลับมาที่กระทรวงยุติธรรม เพื่อรัฐบาลจะทำร่างรวมแก้ไขพร้อมกันทุกฉบับส่งให้รัฐสภาพิจารณาต่อไป ทั้งนี้ บรรดากฎหมายใดที่ไม่ได้มีการเสนอกลับมาให้ถือว่ายกเลิกไปพร้อมกันทั้งหมด (Blanket Repealed)

ทั้งนี้ควรมีคณะกรรมการหรือสำนักงานเฉพาะกิจขึ้นมาพิจารณาว่า การประเมินความสมเหตุผลนั้นถูกต้องหรือไม่ โดยมีส่วนร่วมจากภาคเอกชน และหากเกิดข้อพิพาทให้นำเข้าสู่คณะกรรมการชี้ขาดที่ขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี

การประเมินผล RIA ควรมีทั้งกรณีประเมินก่อนการยกเลิกหรือแก้ไข (Ex ante) และการประเมินติดตามผลหลังยกเลิกหรือแก้ไข (Ex post) ภายใน 1 ปี เพื่อให้มั่นใจว่าการยกเลิกกฎหมายหรือแก้ไขอย่างรวดเร็วดังกล่าวไม่มีผลกระทบแง่ลบ หากมีก็จะต้องมีกระบวนการเยียวยา หรือกรณีรุนแรงที่สุดอาจต้องตรากฎหมายขึ้นมาปิดช่องโหว่โดยไว และต้องปรับปรุงให้ทันสมัยกว่าเดิม

กระบวนท่าที่ 4: ทดลองยกเว้นบังคับใช้กฎหมายเป็นการเฉพาะ (Legal Sand Box) เพื่อส่งเสริมนวัตกรรมแบบสหราชอาณาจักรและสิงคโปร์

ในโลกที่เทคโนโลยีใหม่ๆ เกิดขึ้นตลอดเวลาทำให้การปรับตัวของรัฐและเอกชนต้องเร็วตามไปด้วย แต่กฎหมายเป็นสิ่งที่ต้องปรับเปลี่ยนอย่างระมัดระวัง อีกกระบวนท่าหนึ่งที่ได้รับความนิยมในการปฏิรูปกฎหมายคือการให้ทดลองยกเว้นข้อจำกัดทางกฎหมายเป็นกรณีเฉพาะ เพื่อศึกษาผลกระทบที่ตามมา และหากไม่มีผลกระทบรุนแรง ก็ทำการแก้ไขข้อกฎหมายเพื่อให้เกิดผลเป็นการทั่วไปในภายหลัง แนวคิดนี้คือการทำกระบะทรายกฎหมาย (Legal Sand Box) โดยมักจะให้ทดลองในสาขาการผลิตเฉพาะ หรือเทคโนโลยีเฉพาะ และพื้นที่เฉพาะ

ตัวอย่างแรกคือ การทำกระบะทรายกฎหมายให้แก่ภาคการเงิน โดยหน่วยงาน Financial Conduct Authority (FCA) สหราชอาณาจักร[32] เพื่อเปิดโอกาสให้ภาคการเงินพัฒนานวัตกรรมการเงินใหม่ๆ (Fintech) โดย FCA จะอนุญาตให้บริษัทเทคโนโลยีทางการเงินทดสอบผลิตภัณฑ์ใหม่ในตลาดจริงกับลูกค้าจริง ภายใต้การดูแลอย่างใกล้ชิด โดยมีการผ่อนปรนกฎระเบียบบางอย่างชั่วคราว และหากเกิดประโยชน์จะนำผลการศึกษามาปรับกฎหมายเพื่อบังคับใช้เป็นการทั่วไปอย่างรวดเร็ว

สิงคโปร์เป็นอีกประเทศหนึ่งที่มีการทำกระบะทรายกฎหมาย ในหลายสาขายุทธศาสตร์เช่น การเงิน พลังงาน และภาคขนส่ง ในที่นี้จะขอยกตัวอย่างกรณีทดลองระบบยานยนต์ไร้คนขับ (Autonomous Vehicles) โดยสิงคโปร์ได้กำหนดพื้นที่เขต One-North ให้เป็นพื้นที่ยกเว้นกฎหมายจราจรบางประการ เพื่อให้บริษัทเทคโนโลยีเข้ามาทดสอบระบบได้

ผลของการยกเว้นข้อกฎหมายและอนุญาตให้ทดลองเทคโนโลยีใหม่ได้จริงนี้ ทำให้เกิดการลงทุนระหว่างบริษัทสิงคโปร์และบริษัทข้ามชาติ และมีการนำเข้าเทคโนโลยีขั้นเริ่มต้นมากมาย เช่น Zhidao Network Technology บริษัทเชี่ยวชาญด้านปัญญาประดิษฐ์ในยานยนต์ไร้คนขับ และ BYD ก็เข้ามาลงทุนในโครงการนี้ เป็นต้น[33]

ประเทศไทยจะมีการทำกระบะทรายกฎหมายอยู่บ้างในหลายสาขา เช่น ภาคการเงิน มีการทดสอบระบบการชำระเงินแบบใหม่ หรือ การยืนยันตัวตน, ภาคพลังงาน มีการทำ ERC sandbox การทดลองซื้อขายไฟฟ้าระหว่างภาคเอกชน (Peer-to-peer Energy Trading) และภาคการศึกษา ก็มีการอนุญาตทำหลักสูตรแบบใหม่ ที่อาจยกเว้นระเบียบทั่วไปบางประการ เป็นต้น

แต่ไทยยังมีประเด็นที่เรียนรู้เพิ่มเติมจากสิงคโปร์ได้อย่างน้อย 3 ด้าน

ด้านแรกคือความยืดหยุ่นของกฎหมาย ในกรณีสิงคโปร์จะมีการระบุอำนาจยกเว้นการบังคับใช้กฎหมาย (Exemption Clause) ให้แก่หน่วยงานกำกับดูแลของรัฐ อำนาจนี้อนุญาตให้ “ระงับ” (Suspend) การบังคับใช้มาตราที่เป็นอุปสรรคต่อการทดสอบนวัตกรรมใน Sandbox ได้ผ่านการออกประกาศของหน่วยงาน (Notice) โดยไม่ต้องกลับไปขออนุมัติจากสภาทุกครั้ง

ตัวอย่างการกำหนดอำนาจการยกเว้นนี้ เช่น Securities and Futures Act ให้อำนาจแก่ Monetary Authority of Singapore (MAS) ยกเว้นกฎหมาย หรือ Road Traffic Act ให้อำนาจรัฐมนตรีกระทรวงคมนาคม ยกเว้นกฎหมายจราจรได้ เป็นต้น แต่ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ  

ด้านที่สองคือ การประเมินที่จริงจังเพื่อให้มีข้อมูลเพียงพอสำหรับขยายผล เรื่องนี้สำคัญมาก เราลองนึกถึงการทดลองนวัตกรรม (เช่น นวัตกรรมทางการเงิน) เป็นเวลา 6 เดือน แต่วิธีการการประเมินผลออกแบบมาไม่รัดกุม ทำให้สรุปผลไม่ได้ว่ามีผลดีหรือแย่ เป็นต้น เช่นนี้แล้วถือว่าหกเดือนที่ผ่านมาเป็นความสูญเปล่า หรือหากนำผลการดำเนินงานที่ไม่รัดกุมไปปรับกฎหมาย ก็จะก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อสาธารณะ

สิงคโปร์จึงเน้นอย่างมากถึงการกำหนดกรอบการประเมิน (Sandbox Evaluation Framework) เช่น กำหนดเงื่อนไขที่ชัดเจน (Boundary Conditions) ว่าจะให้ทดลองในขอบเขตมากน้อยเพียงใด, กำหนดผลสัมฤทธิ์ที่คาดหวังให้เกิดขึ้นและประเมินว่าเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่, มีการกำหนด “ความล้มเหลวที่ยอมรับได้” และมีแผนถอนตัว (Exit Strategy) เช่น หากระบบล่ม จะชดเชยลูกค้าอย่างไรใน 24 ชั่วโมง เป็นต้น

มากไปกว่านั้น ผู้ที่ได้รับอนุญาตให้ดำเนินการในกระบะทรายกฎหมายต้องทำรายงานความคืบหน้าเป็นระยะ เสนอกับเจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการที่กำกับกระบะทรายกฎหมาย (เรียก Case Officers) และตัวรายงานสุดท้ายจะต้องตอบคำถามอย่างชัดเจนได้ว่า 1. นวัตกรรรมที่ทดลองเป็นประโยชน์จริงหรือไม่ 2. กฎหมายเดิมเป็นอุปสรรคจริงหรือไม่ และ 3. ความเสี่ยงที่เกิดขึ้นสามารถควบคุมได้ด้วยวิธีการใหม่ (New Safeguards) อย่างไร ซึ่งจะทำให้มีข้อมูลเพียงพอแก่การขยายผลไปปรับแก้กฎหมายเป็นการทั่วไป

ด้านที่สาม คือการขยายผลอย่างรวดเร็ว (Fast Scaling Up) เรื่องนี้มีความสำคัญ เพราะหากทราบแล้วว่านวัตกรรมใดมีผลดี การยกเว้นกฎหมายบางประการไม่เกิดผลลบ หรือสามารถจัดการความเสี่ยงได้อย่างคุ้มค่า รัฐควรเร่งรัดให้เกิดการใช้นวัตกรรมเหล่านั้นโดยไม่ล่าช้า ซึ่งจะทำให้เกิดความเป็นธรรมต่อบริษัทอื่นๆ ในอุตสาหกรรมเดียวกัน

สิงคโปร์มีเทคนิคการเร่งขยายผลอย่างรวดเร็วสองแบบ แบบแรก คือการใช้อำนาจยกเว้นที่กล่าวไปในตอนต้น มาทำการยกเว้นแบบกลุ่ม (Class Exemption) โดยใช้ผลการศึกษาจาก sandbox มาเป็นฐานในการให้เหตุผล ทำให้ปลดข้อจำกัดทางกฎหมายได้ทันทีในวงกว้าง แบบที่สอง คือการร่างกฎหมาย, แนวปฏิบัติ (Guidelines) และหนังสือเวียน ซึ่งแจ้งถึงการปรับเปลี่ยนกฎระเบียบรอไว้ล่วงหน้า โดยใช้ข้อมูลจากรายงานความคืบหน้าเป็นข้อมูลเบื้องต้น เมื่อผลจากรายงานฉบับสมบูรณ์มาถึงก็สามารถที่จะขับเคลื่อนต่อเพื่อแก้ไขกฎหมายให้เอื้ออำนวยต่อการดำเนินงานนวัตกรรมเหล่านั้นได้ทันที

กระบวนท่าที่ 5: ตัดหัวแล้วต้องจี้ไฟ วางระบบควบคุมกฎหมายใหม่ และประเมินผลกระทบของกฎหมายในภาพรวมแบบ OECD

การทำกิโยตีนกฎหมาย กฎหมายออมนิบัส การกำหนดระยะเวลาหมดอายุ และการใช้กระบะทรายกฎหมาย ล้วนแล้วแต่มีผลทำให้กฎหมายถูกยกเลิก ยกเว้น หรือแก้ไข ส่งผลให้กฎหมายเก่ามีความกระชับและมีประสิทธิภาพมากขึ้น เปรียบได้กับการ ‘ตัด’ หัวไฮดรา ควบคุมปีศาจร้ายให้อ่อนกำลังลง

แต่การตัดยังไม่เพียงพอ การปฏิรูปกฎหมายควรที่จะมีแนวปฏิบัติที่ดีในการควบคุมมิให้กฎหมายใหม่ๆ เพิ่มขึ้นอย่างไม่เหมาะสม ซึ่งจะทำให้เกิดปัญหาในอนาคต

จากการสำรวจเอกสารขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) พบว่ามีมาตรการสามอย่างที่มักถูกกล่าวถึงในการกำกับดูแลกระบวนการออกกฎหมายที่ดี ได้แก่ 1. การประเมินผลกระทบกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 2. การคำนึงถึงรัฐบาลแบบเปิดและบริการดิจิทัล และ 3. การกำหนดเกณฑ์แลกเปลี่ยนกฎหมาย (Offsetting) โดยจะได้กล่าวถึงไปเป็นลำดับ

1. การประเมินผลกระทบทางกฎหมาย มีบทบาททั้งกระบวนการก่อนตรากฎหมาย (Ex ante RIA) และหลังกฎหมายมีผลบังคับใช้ก็ (Ex post RIA)

แนวคิดค่อนข้างตรงไปตรงมา คือหากเราประเมินผลกระทบก่อนการออกกฎหมายอย่างดี ก็จะทำให้กฎหมายถูกกลั่นกรองชั้นหนึ่งก่อนเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งช่วยทำให้กฎหมายใหม่มีคุณภาพสูงและลดภาระการพิจารณาของรัฐสภา ทั้งนี้เมื่อเวลาผ่านไป ผลกระทบทางกฎหมายอาจจะเปลี่ยนแปลง (เพราะบริบทสังคม) หรือการประเมินผลกระทบก่อนบังคับใช้จริงอาจจะมีจุดบอดที่มองไม่เห็น การทบทวนทำ RIA หลังกฎหมายมีผลบังคับจึงมีความสำคัญเช่นกัน

ประเทศไทยรับเอาแนวคิดนี้มาใช้งานทั้งในระดับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หมวด 6 มาตรา 77[34]

และการออกพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 (ขอเรียกโดยย่อว่า พ.ร.บ. RIA) ซึ่งกำหนดกรอบการทำ RIA ไว้แล้วทั้งก่อนและหลังการตรากฎหมาย

ในทางปฏิบัติหน่วยงานต่างๆ มีแรงจูงใจให้หน่วยงานต้องทำ RIA กฎหมายใหม่เพราะ

  • คณะกรรมการกฤษฎีกา และสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะไม่รับร่างกฎหมายใหม่ไว้พิจารณาหากไม่มี RIA และการรับฟังความเห็นอย่างถูกต้อง
  • หากทำ RIA มาอย่างไม่ครบถ้วนหรือผิดพลาดและตรวจพบภายหลัง ประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสียสามารถฟ้องร้องเพื่อให้กฎหมายเป็นโมฆะได้
  • หากกฎหมายเป็นโมฆะ ย่อมนำมาสู่ประเด็นโทษทางวินัยต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในฐานประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง จนทำให้กระบวนการออกกฎหมายเสียหาย เป็นต้น

ในแง่นี้ ประเทศไทยจึงมีโครงสร้างทางกฎหมายที่สนับสนุน RIA กฎหมายใหม่ระดับหนึ่ง แต่จะพบว่าไม่มีแรงจูงใจกดดันให้ทบทวนกฎหมายเก่ามากนัก จากสถานการณ์ปัจจุบัน จุดเน้นในการพัฒนาในอนาคตจึงอยู่ที่ 4 เรื่องได้แก่

  • การเพิ่มคุณภาพของรายงาน RIA ด้วยการพัฒนากรอบมาตรฐานการประเมินผล และการอบรมเพื่อให้หน่วยงานต่างๆ มีขีดความสามารถ (Capacity Building) ในการทำ RIA ได้จริง
  • การพัฒนาขีดความสามารถและความมีอิสระของผู้กำกับดูแล (Regulatory Oversight Body) ซึ่งตรวจสอบถึงระดับ ‘คุณภาพ’ ของการทำ RIA ว่าดีเพียงพอหรือไม่
  • คณะรัฐมนตรีและหน่วยงานนิติบัญญัติควรใช้ RIA คุณภาพสูงเหล่านี้ในการพิจารณาตรากฎหมายอย่างจริงจัง
  • พัฒนาแรงจูงใจเพื่อกดดันให้ทำ Ex post RIA กฎหมายเก่า เช่น การพัฒนาระบบกฎหมายหมดอายุโดยอัตโนมัติ (Sunsetting) หากไม่มีการทำทวน RIA ในเวลาที่กำหนด, การไม่ยอมให้ออกกฎหมายใหม่ในความดูแลของกระทรวง หากยังมีกฎหมายที่ไม่ทบทวน RIA ค้างอยู่ในระบบ หรือการไม่อนุมัติงบประมาณให้แก่โครงการที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายซึ่งขาดการประเมิน Ex post RIA เป็นต้น

2. การทำรัฐบาลแบบเปิดและดิจิทัล เป็นอีกกลไกหนึ่งที่มีความสำคัญต่อประเด็นปฏิรูปกฎหมายและประเด็นอื่นๆ ที่กว้างขวางกว่านั้น เช่น การลดคอรัปชัน และการเพิ่มประสิทธิภาพภาครัฐโดยรวม เป็นต้น

ตัวอย่างเช่น การต้องใช้เอกสารราชการเพื่อยืนยันตัวตน อาจเป็นกลไกที่จำเป็นในการทำธุรกรรม และการทำกิโยตีนโดยตัดกระบวนการนี้ทิ้งไปเลยอาจทำให้เกิดความเสี่ยง ทว่าเมื่อมีระบบรัฐบาลดิจิทัลที่ดี จะทำให้กระบวนการเรียกเอกสารเหล่านี้สะดวกขึ้นมากและปราศจากความเสี่ยง

ประเทศไทยจึงพัฒนาระบบศูนย์แลกเปลี่ยนข้อมูลกลางภาครัฐ (Government Data Exchange: GDX) ซึ่งจัดทำโดย สำนักงานรัฐบาลดิจิทัล (DGA) ต่อมา คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ได้พยายามผลักดันให้หน่วยงานต่างๆ นำข้อมูลเอกสารราชการที่ประชาชนใช้งานบ่อยครั้งเข้าสู่ฐานข้อมูล DGX และกำหนดให้หน่วยงานรัฐต้องไม่เรียกขอสำเนาข้อมูลเหล่านี้จากประชาชนอีก หากทำสำเร็จจะส่งผลให้ ‘กระบวนงานของรัฐ’ (Administrative Procedures) ลดลงได้ทันที

3. การกำหนดเกณฑ์แลกเปลี่ยนกฎหมาย (Regulatory Offsetting) หรือที่ถูกเรียกว่าหลัก ‘1 กฎหมายเข้า x กฎหมายออก’ (One-in, X-out)[35]

หลักคิดแรกเริ่มคือ หากจะมีการเพิ่มเติมกฎหมายใหม่ 1 หน่วยต้นทุน รัฐต้องทำการประเมินภาพรวมกฎหมายที่ใช้งานอยู่ และเลือกที่จะตัดหรือยุบรวมกฎหมายอื่นให้ได้ x หน่วย

อธิบายเพิ่มเติมให้เห็นภาพยิ่งขึ้น เช่นในกรณีที่กำหนดให้อัตราแลกเปลี่ยน (Offset) คือ 1 ต่อ 1 หากเพิ่มกฎหมาย 1 ฉบับแล้วมีต้นทุน 10 ล้านบาท ต้องมีการนำกฎหมายเก่ามาตัดทิ้งหรือปรับแก้เพื่อทำให้ต้นทุนของกฎหมายลดลง 10 ล้านบาทด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ ส่วนใหญ่อัตราการแลกนี้จะอยู่ที่ 1:1 ถึง 1:3 หน่วยต้นทุน[36]

ถึงแม้ว่าจะเป็นแนวคิดที่ดีและช่วยกดดันให้หน่วยงานรัฐต้องคิดเชิงระบบและมองภาพรวมมากขึ้นในการออกกฎหมายใหม่ และพยายามควบคุมต้นทุนของระบบกฎหมายไม่ให้สูงขึ้นจนเป็นภาระประชาชน แต่ในทางปฏิบัติการคำนวณต้นทุนมาตรฐานของกฎหมาย (Standard Cost Model: SCM) มีความซับซ้อนและยุ่งยากมาก หลายประเทศจึงเลือกใช้วิธีที่ง่ายกว่า คือการนับจำนวนกฎหมายหรือขั้นตอนราชการ เช่น กรณีที่ใช้หลัก One-in, One-out (OIOO) การออกกฎหมายใหม่ 1 ฉบับ ต้องการยกเลิกกฎหมายเก่าให้ได้ 1 ฉบับเช่นกัน ซึ่งง่ายกว่าวิธีคำนวณต้นทุนอย่างมาก

ประเทศที่บุกเบิกแนวคิดนี้เช่น สหราชอาณาจักร ในปี 2554 และต่อมามีการใช้งานเพิ่มเติมในแคนาดา (ปี 2555), สเปน (ปี 2556) และเยอรมนี (ปี 2558) โดยในภายหลังถูกนำไปใช้ต่อในเกาหลีใต้ สหรัฐอเมริกา และเม็กซิโก แต่มาตรการนี้ยังไม่ถูกใช้งานในประเทศไทย[37] แต่เห็นควรมีการศึกษาความเป็นไปได้และแนวปฏิบัติที่เหมาะสมกับบริบทประเทศไทยต่อไป

บทส่งท้าย: การปฏิรูปกฎหมายคือเครื่องมือพัฒนาเศรษฐกิจ (Reform-driven growth)

ประเทศไทยมีกฎหมายจำนวนมาก ตั้งแต่ระดับพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ระเบียบ และใบอนุญาตต่างๆ ซึ่งนำมาสู่ต้นทุนทางเศรษฐกิจทั้งทางตรงและทางอ้อม รวมถึงการทุจริตเพื่อเร่งรัดขั้นตอนราชการต่างๆ สิ่งนี้เหมือนปีศาจไฮดราหลายหัวที่พ่นพิษร้ายกับเศรษฐกิจไทย

บทความนี้เสนอ 5 กระบวนท่า โดย 4 ท่าแรกเพื่อตัดกฎหมายที่ไม่จำเป็นทิ้งได้แก่ การทำกิโยตีนกฎหมาย, การทำกฎหมายออมนิบัส, การกำหนดเงื่อนไขหมดอายุให้แก่กฎหมาย หรือการยกเว้นข้อกฎหมายในกระบะทราย และกระบวนท่าสุดท้ายก็คือการควบคุมไม่ให้กฎหมายเกิดใหม่มีจำนวนมากหรือไร้คุณภาพ โดยใช้ 3 เครื่องมือได้แก่ การประเมินผลกระทบทางกฎหมาย, การพัฒนารัฐบาลดิจิทัล และการทำออฟเซตกฎหมายใหม่แลกกฎหมายเก่า

ในมาตรการเหล่านี้ บางส่วนที่ประเทศไทยทำคืบหน้าไประดับหนึ่งแล้ว ก็ควรพัฒนากลไกขับเคลื่อนโดยใช้บทเรียนจากต่างประเทศ เพื่อเร่งความเร็วหรือขยายผล (Speed up and scale up) สำหรับบางเครื่องมือนโยบายที่ประเทศไทยยังไม่มี ก็ควรศึกษาและเพิ่มเติมให้ครบเครื่องยิ่งขึ้น

การปฏิรูปกฎหมายที่กล่าวถึงมาทั้งหมดนี้ ‘มิใช่การปฏิรูปกฎหมายเพื่อกฎหมาย’ แต่เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจไทย

ประเทศไทยไม่สามารถกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการอัดฉีดเงินเข้าไปในระบบเศรษฐกิจแบบพื้นๆ ได้อีกต่อไปแล้ว หนี้สาธารณะของประเทศกำลังเคลื่อนชิดเพดาน 70% ของจีดีพี หนี้ครัวเรือนสูงมากกว่า 80% ของจีดีพี การผิดนัดชำระหนี้ภาคเอกชนสูงขึ้นอย่างมากโดยเฉพาะธุรกิจขนาดเล็ก (Small) เล็กมาก (Micro) และเล็กมากที่สุด (Super Micro)[38] ในโครงสร้างเช่นนี้ รัฐกู้เพิ่มได้น้อย (เพราะหนี้รัฐสูง) และการใช้จ่ายทางการคลังเพื่อกระตุ้นการบริโภคหรือลงทุนเอกชนก็จะมีผลต่ำ (เพราะครัวเรือนและธุรกิจขนาดเล็กได้เงินก็ไปจ่ายหนี้หมด)

ห้วงเวลานี้จึงเป็นช่วงเวลาของการปฏิรูปโครงสร้างครั้งใหญ่ เราควรนำห้วงเวลาวิกฤติเศรษฐกิจในรอบนี้ มาเป็นแรงผลักดันให้ต้องปฏิรูป เหมือนครั้งประธานาธิบดี คิม แด-จุง (Kim Dae-jung) ของเกาหลีใต้ ใช้วิกฤติเศรษฐกิจเกาหลีปี 2541 มาเป็นแรงผลักดันสร้างแนวร่วมทางสังคม ปฏิรูปกฎหมายจนสำเร็จและกลายเป็นเกาหลีที่เรารู้จักในปัจจุบัน นั่นคือเกาหลีที่กระฉับกระเฉง แข็งแกร่งและโจนทยานทางเทคโนโลยี

หากทศวรรษที่ผ่านมาคือการวางรากฐานให้แก่การปฏิรูปกฎหมายของประเทศไทย ณ ปี 2569 นี้ก็ควรเป็นการเริ่มต้นของการเร่งเครื่อง ทำให้การปฏิรูปกฎหมายเกิดผลจริง เพื่อพลิกฟื้นเศรษฐกิจไทยที่ติดหล่มปัจจัยเชิงโครงสร้าง ให้กลับมาเติบโตได้ดีอีกครั้ง

 

Note 1: ผู้เขียนขอขอบคุณ readers ได้แก่ ดร.อภิชน จันทรเสน, ผศ. ฐิติรัตน์ ทิพย์สัมฤทธิ์กุล, และ สมคิด พุทธศรี ซึ่งให้ข้อแนะนำที่ดีในการพัฒนางานชิ้นนี้

Note 2: แบ๊งค์ งามอรุณโชติ เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ในคณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน (ปกร.) และคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)

ลิงก์ที่เกี่ยวข้อง : https://www.the101.world/guillotines-the-hydra/

Post Views: 22